31.03.15 Il Garantista – Processo civile, la riforma rischia di fare danni: il governo fermi la delega

Rileggendo ciò che ho detto e scritto spesso sulle proposte di riforma del processo civile, mi verrebbe di fare un semplice rinvio, non trovando gran ché di nuovo da dire. Poi mi sono detto che, riguardo all’intenzione dichiarata dal governo di intervenire con una legge delega, due cose rilevanti vanno sottolineate. In primo luogo sembra che il ministro della Giustizia abbia deciso di potenziare il dipartimento per l’Organizzazione giudiziaria, chiamando a dirigerlo Mario Barbuto. La decisione è molto positiva e il presidente Barbuto ha già avuto modo di esplicitare le linee guida che indirizzano l’opera sua e dell’ufficio, secondo scelte apprezzabili, volte a censire e scorporare l’arretrato ed offrire soluzioni idonee a eliminare questa piaga, più volte rilevata in sede internazionale. E sono convinto che questa sia la strada da percorrere, piuttosto che ipotizzare improbabili benefici dal trasferimento volontario delle controversie giudiziali in arbitrato o dalla cosiddetta negoziazione assistita. Inoltre ci si attende benefici sull’efficienza della tutela giurisdizionale, a condizione, sia ben chiaro, che si consenta al dipartimento di operare, e non si frappongano quei rilevanti ostacoli, che deriverebbero da intempestive ed improvvide riforme normative del tessuto del codice di rito. LA GIUSTIZIA SIA TRASPARENTE In secondo luogo è emerso con evidenza quanto importante sia la trasparenza nell’amministrazione della giustizia, trasparenza che è la premessa per una più precisa conoscenza della macchina giudiziaria. I risultati del convegno del 5 febbraio scorso, organizzato dal Centro di difesa e prevenzione sociale, con la nostra Associazione, sono nel senso che per attuare riforme ordinamentali e per por mano ad un futuro, ben ponderato, disegno riformatore del processo, è anzitutto indispensabile conoscere per amministrare, per mutuare la felice intuizione di Luigi Einaudi, di molti anni fa, ma sempre valida. Il Tribunale e la Corte d’appello di Milano hanno reso noto il bilancio sociale della giustizia. Il Tribunale di Bologna ha pubblicato il rendiconto 2013, con la collaborazione e per impulso di un’Associazione privata, Civicum di Milano, a dimostrazione di quanto la prospettiva della trasparenza stia a cuore a privati cittadini, pensosi del bene comune. Tutto questo non deve restare limitato ad alcuni uffici giudiziari, encomiabilmente attivi, ma deve estendersi subito, senza indugi o colpevoli resistenze, a tutto il territorio nazionale. Quanto alle riforme in cantiere, direi minacciate, ribadisco a gran voce (inascoltata): non se ne faccia nulla, pur se non tutto appare da buttare. Mi limito a due rilievi. SPECIALIZZAZIONE DEL GIUDICE: I RISCHI Il disegno di legge delega amplia, a costo zero, la competenza del cosiddetto Tribunale delle imprese, ed ipotizza la creazione del Tribunale della famiglia, sul quale vi sono progetti che risalgono agli anni ’70 del secolo scorso. A mio avviso la specializzazione del giudice è un fattore di efficienza dell’organizzazione giudiziaria e di conseguenza di miglior tutela dei diritti fondamentali della persona (così in materia di famiglia e di tutela dei minori) oppure di sviluppo dell’economia (così in materia di Intellectual property, di disciplina antitrust, di diritto societario). Tuttavia è necessario osservare alcune idee generali: a) la specializzazione deve riguardare in principio l’organo e non il singolo giudice. E’ tuttavia inevitabile che sia il giudice ad essere specializzato ed a qualificare l’organo; b) la specializzazione deve essere contenuta a poche materie, di elevata tecnicità, altrimenti verrebbero meno gli effetti positivi; c) è necessario che siano messi a disposizione mezzi specifici di personale e di risorse economiche; d) la specializzazione non deve essere l’occasione per introdurre complicazioni processuali, con la moltiplicazione dei tipi di processo, fenomeno deleterio, se ampliato oltre modo, come accade in Italia, nonostante un espresso programma, contenuto in testi di legge, non attuato, malgrado una recente legge sia intitolata “Semplificazione dei riti”; e) i giudici specializzati non debbono essere giudici “separati” e debbono rispettare le garanzie fondamentali di imparzialità e di indipendenza; f) quest’ultimo punto introduce un argomento molto delicato e cioè quello del giusto bilanciamento fra specializzazione e rotazione o mobilità delle funzioni del giudice. Se ne occupa anche l’opinion numero 15 del 2012 del Consiglio consultivo dei giudici europei. Al punto 36 si legge che il C.c.j.e. è del parere che una più grande mobilità e flessibilità dei giudici può essere un rimedio ai possibili inconvenienti della specializzazione eccessiva. Poi al punto 54 si ribadisce l’unicità dello statuto del giudice e il disfavore per la creazione di sistemi od organi giudiziari distinti secondo la loro specializzazione, nei quali i giudici rischiano di essere sottoposti a regole differenti. La questione è reale, anche se non va dimenticato che il Consiglio consultivo è portato a mettere in primo piano la figura del giudice, rispetto alle esigenze del sistema e dei cittadini. Com’è stato ben scritto dal pres. Rordorf, “non si tratta di contrapporre alla specializzazione un modello (astrattamente) egualitario ma (concretamente) inefficiente e non adeguato alle esigenze di chi si rivolge alla giustizia. Si tratta, invece, di partire dal dovere primario di soddisfare quelle esigenze e di valutare come ciò possa avvenire evitando (o limitando) il rischio di distorsioni nel corpo giudiziario”. Come sempre accade in presenza di esigenze parimenti fondamentali, è opportuno operare un bilanciamento con criteri di flessibilità ed adeguatezza al caso concreto. Tale non è, però, il criterio burocratico-formalistico adottato in Italia dal decreto legislativo n. 160 del 2006, modificato dalla legge del 20 luglio 2007, n. 111, che ha previsto il limite di tempo di dieci anni per lo svolgimento delle medesime funzioni dei giudici. Ciò esposto sul piano generale, ritengo che le scelte indicate nel disegno di legge delega siano insoddisfacenti. Sul Tribunale delle imprese si pretende di scaricare una serie di competenze disomogenee fra loro, contraddicendo la nozione stessa di specializzazione. Per di più senza mezzi. Il Tribunale della famiglia assorbirebbe molte competenze del Tribunale per i minorenni (si veda il riferimento all’articolo 38 disp. att.), che però rimarrebbe in vita. In più si prevederebbe l’ennesimo rito speciale. Bisognerà ritornarvi quando si conosceranno i particolari. Fin d’ora rilevo che è preferibile una seria riflessione conoscitiva, piuttosto che una frettolosa riforma a metà. E vengo alle riforme in cantiere. La delega è così generica, che non consente se non fieri dubbi di costituzionalità. L’articolato officioso suscita, invece, fondatissime perplessità, al punto che sembra sia stato studiato a tavolino per creare difficoltà a giudici ed avvocati. La fase introduttiva e di trattazione sembra risuscitare in parte il defunto rito societario ed impone un fermo dissenso. Si dimentica che il processo di primo grado è in concreto volto alla ricostruzione dei fatti, o dovrebbe esserlo sulla scorta delle obsolete norme sulle prove. E si dimentica che è la fase decisoria a determinare la durata irragionevole del processo. Come ha giustamente sottolineato Paolo Biavati, “l’idea di fondo è che il processo si deve giocare in primo grado e che l’appello deve consistere in una semplice rilettura delle carte, per mettere in luce eventuali errori”. Si potrebbe con questo convenire, a patto che alla compressione o maggior rigore dell’appello corrisponda una più ponderata trattazione del giudizio di primo grado, destinandovi i magistrati più esperti e non i neo assunti o i got, ai quali oggi vengono delegate delicate funzioni, financo decisorie, senza alcuna possibilità di reazione (ad esempio con un rimodulato reclamo, anche istruttorio) all’interno della fase. E’ difficilmente immaginabile un’ordinanza, emessa alla prima udienza, che suggerisca una ragionevole “ipotesi di soluzione della controversia basata su una prognosi allo stato degli atti”, come detta l’articolo 185-bis che si vorrebbe introdurre, quando ancora i fatti non siano stati ricostruiti, nel rispetto dei canoni del giusto processo. Davvero non si capisce perché i riformatori non passino qualche giorno o qualche mese “in pretura”, come verrebbe da dire sulla scorta di note trasmissioni televisive. A me basterebbe che si realizzasse in concreto la possibilità di attuare quella norma di collaborazione fra giudice e difensori, che è l’attuale articolo 183, comma 4, del codice di procedura civile, che consentirebbe di evitare il rilievo d’ufficio di nullità (sostanziali e processuali) in appello o addirittura in Cassazione, con un catastrofico dispendio di tempo e di energie. Facciamo funzionare l’esistente e non illudiamoci che nuove norme migliorino l’efficienza, che al contrario sarebbe definitivamente affossata. Se dal processo spostiamo l’ottica sui soggetti, allora bisogna ripetere: troppi avvocati e pochi giudici. Rimedi immediati non sono all’orizzonte. Invece i magistrati da tempo sottolineano la necessità di personale amministrativo ed il momento sarebbe favorevole per accogliere la giusta richiesta e a costo zero. Il riordino della pubblica amministrazione in corso determinerà esuberi di personale a tutti i livelli, dal nuovo Senato alle moriture provincie, alle regioni, che costano fin troppo al contribuente. Ed allora si riqualifichi tale personale e lo si sposti all’amministrazione della giustizia. Ecco un cambiamento che sarebbe apprezzato da tutti, credo anche da sindacati e sindacalisti intelligenti, che abbiano a cuore il bene comune.

 

FEDERICO CARPI

presidente dell’Associazione italiana fra gli studiosi del processo civile