Misure per la tutela del cittadino contro la durata indeterminata dei processi

in attuazione dell'articolo 111 della Costituzione e dell'articolo 6 CEDU

Premessa

Ormai da molti anni il tema della giustizia e dei processi ha un posto di primissimo piano nel dibattito politico. In occasione di ogni inaugurazione di anno giudiziario, oltre che nella nostra quotidiana attività di avvocati, dobbiamo riscontrare che i livelli di efficienza del sistema giudiziario sono assai bassi. Nè più consolanti sono le conclusioni cui pervengono i rapporti redatti dalla Commissione del Consiglio d’Europa per l’efficienza nella giustizia (CEPEJ).

Pluriennali e sempre più gravi carenze e cattivo utilizzo delle risorse umane e materiali, antiquata ed irrazionale distribuzione sul territorio delle sedi giudiziarie, mancanza di efficaci dispositivi processuali che limitino il contenzioso, e in qualche misura anche defaillances del corpo giudiziario hanno come esito un funzionamento pressoché disastroso, che mina la fiducia dei cittadini nella capacità dello Stato di svolgere efficacemente una delle proprie funzioni fondamentali. Tanto che più di un giurista ha dovuto rilevare come il principio cardine enunciato dall’art. 24 Cost., secondo il quale «tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi», rischia di ridursi a mera enunciazione solenne di un auspicio, in mancanza di condizioni che assicurino la sua concreta effettività attraverso un corretto ed efficace funzionamento del sistema giudiziario.

Uno degli aspetti più evidenti del malfunzionamento è, senza dubbio, la durata abnorme dei processi, fenomeno cui non si è finora riusciti a porre efficace rimedio, e che contrasta con le fondamentali esigenze sottostanti l’affermazione del principio della “ragionevole durata” del processo (art. 111 Cost., art. 6 CEDU e art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea).

Il problema è tanto più grave perché accade che inevitabilmente le medesime carenze e disfunzionalità organizzative e processuali che causano la durata infinita dei processi, colpiscono in maniera più accentuata, in particolar modo nel settore penale, coloro che hanno minori capacità di sfruttare a proprio vantaggio inefficienze e lungaggini, che concorrono a rendere molto frequente il maturare della prescrizione dei reati prima dell’emissione di una sentenza definitiva.

Alcuni disegni di legge in discussione purtroppo vanno proprio nel senso di introdurre norme processuali in grado di “offrire una sponda” a strategie finalizzate a salvare gli imputati dal processo, piuttosto che a difenderli nel processo.

Non fa eccezione il disegno di legge n.1880-A, nel testo già approvato dal Senato nel gennaio del 2010, il cui titolo “misure per la tutela del cittadino contro la durata indeterminata dei processi, in attuazione dell’art. 111 Cost e dell’art. 6 CEDU” starebbe a dimostrare che il legislatore, anziché contrastare la durata eccessiva e non ragionevole del processo penale, voglia porre rimedio al fatto che lo stesso non abbia una durata predeterminata, bensì, come è naturale, una durata indeterminata e indeterminabile.

Ma il concetto di ragionevole durata del processo è per sua natura relativo, dovendosi considerare giusto quel processo che dura il tempo necessario all’accertamento dei fatti e delle responsabilità in relazione alla complessità del caso, e nel quale non si verifichino ritardi dovuti a negligenza delle autorità giudiziarie o addebitabili alle parti del processo. Quello sulla ragionevolezza é dunque un giudizio a posteriori, avendo presente le singole vicende processuali, non comprendendosi come possano farsi generalizzati pronostici in ordine alla durata ragionevole e per di più con riferimento a categorie generali.

Il disegno di legge pretende di predeterminare la durata del processo, con termini perentori ed astratti per ciascuna fase, differenziandoli con riferimento ad altri elementi parimenti astratti, quali la misura della pena edittale, ma così facendo non solo non assicura la maggiore brevità del processo, ma si allontana considerevolmente dalla garanzia della ragionevolezza della durata.

Se infatti da parte della Magistratura e del CSM è stata evidenziata la preoccupazione di dover porre nel nulla attività processuale e di dover rinunciare alla attività cognitiva nel processo, gli avvocati non possono non rilevare che vi sono ipotesi di reato per le quali la durata predeterminata in base al disegno di legge è tutto fuorché ragionevole.

Un processo per mafia o terrorismo può avere una durata complessiva di dodici anni e tre mesi (due anni per le indagini, 3 mesi per l’esercizio dell’azione penale, cinque anni per il 1° grado, tre per l’appello, due per la Cassazione) che possono facilmente  aumentare visto che per i reati di criminalità organizzata il giudice può prorogare tutti i termini fino a un terzo, e che quando la Cassazioneaccoglie con rinvio si aggiunge un ulteriore anno e mezzo.

Si tratta di durata abnorme, con l’aggravante che la previsione di termini perentori legittimerebbe un processo può durare quasi venti anni!

D’altro canto l’avvocatura non può non paventare un ulteriore rischio: quello che la necessità di rispettare i termini rigidi imponga una corsa che finirà inevitabilmente per incidere sul rispetto pieno delle garanzie. Spesso approfondire l’istruttoria potrebbe significare perdere la possibilità di concludere il processo con una sentenza, tutto ciò non potrà non incidere sulla effettività del diritto di difesa.

L’estinzione del processo penale per violazione dei termini di durata ragionevole

Il testo approvato dal Senato prevede tre fasce di durata massima del processo. La prima fascia, per i reati con pena massima inferiore a 10 anni: il processo si estingue se siano decorsi più di tre anni senza che sia stata pronunziata sentenza di primo grado. La seconda fascia riguarda i reati più gravi, compreso l’omicidio: il processo si estingue se siano decorsi più di quattro anni senza che sia stata pronunziata sentenza di primo grado. La terza fascia riguarda i delitti di mafia e di terrorismo: il processo si estingue se siano decorsi più di 5 anni senza che sia stata pronunziata sentenza di primo grado. Se il processo è particolarmente complesso o vi è un elevato numero di imputati, il termine di estinzione del processo può essere prorogato di un terzo.

Ulteriori termini sono previsti per le successive fasi del giudizio.

Con riguardo alla superiore disciplina si segnalano i seguenti punti critici:

a)      La previsione soltanto di termini delle singole fasi ma non di un termine complessivo di durata massima del processo. Ciò in aperta controtendenza rispetto alla giurisprudenza di legittimità formatasi in tema di equa riparazione ai sensi della legge 24 marzo 2001, n. 89, secondo cui “pur essendo possibile individuare degli "standard" di durata media ragionevole per ogni fase del processo, quando quest'ultimo si sia articolato in vari gradi e fasi, agli effetti dell'apprezzamento del mancato rispetto del termine ragionevole di cui all'art. 6, paragrafo 1, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, occorre avere riguardo all'intero svolgimento del processo medesimo, dall'introduzione fino al momento della proposizione della domanda di equa riparazione, dovendosi cioè addivenire ad una valutazione sintetica e complessiva dell'unico processo da considerare nella sua complessiva articolazione”.

b)      La differenziazione dei termini per l’avverarsi della prescrizione processuale comporterà la necessità di adottare corsie preferenziali per i processi maggiormente a rischio di estinzione. Questa conseguenza è però in contrasto con l’art. 132 bis delle disposizioni di attuazione del codice di procedura penale, secondo cui devono celebrarsi con priorità assolutauna serie di processi relativi a reati per i quali maggiore è il tempo contingentato (reati di maggiore gravità e allarme sociale). Con l’aberrante conseguenza che la trattazione di quei processi che possono essere più facilmente coinvolti dall’estinzione processuale (in quanto nella fascia di punibilità fino a dieci anni e dunque con la minore durata predeterminata) assorbirà inevitabilmente le scarse risorse oggi esistenti negli uffici giudiziari a scapito di quelli relativi ai reati più gravi.

c)      L’esclusione dalla applicazione della normativa in oggetto, visto il riferimento contenuto dall’art. 531 bis lett.-a c.p.p. soltanto all’art. 405 c.p.p., dei procedimenti con citazione diretta (art.550) e quelli davanti ai giudici di pace.  Ciò introduce una disparità di trattamento non giustificabile.

d)      L’illogicità della previsione di un medesimo termine, senza aver riguardo alla differenza fra processi in cui si celebrino udienza preliminare e dibattimento, e processi per decreto o giudizio immediato o direttissimo, o giudizio abbreviato o patteggiamento. Così come illogica si palesa la previsione di un medesimo termine per il giudizio di appello, sia che si compia in base agli atti acquisiti, sia che venga disposta la rinnovazione della istruzione dibattimentale;

e)      La mancata inclusione nella fascia di reati per i quali sono previsti i termini di durata più lunghi dei delitti attribuiti dall’art. 51 comma 3 quinquies all’Ufficio del Pubblico Ministero Distrettuale ( fra cui i reati attinenti la pedopornografia e la prostituzione minorile).

f)        La mancata previsione di termini diversi per i processi cumulativiquelli cioè in cui vengano giudicati contemporaneamente, perché connessi tra loro, reati con termini differenti di prescrizione processuale. Se occorresse, infatti, la separazione dei procedimenti che li riguardano, si verificherebbe una moltiplicazione dei processi e dunque l’ulteriore aumento dei carichi giudiziari con  le intuibili conseguenze sulla ragionevole durata degli stessi.

g)      Il probabile risultato, nel sistema prospettato con il D.D.L. n.1880-A, di incoraggiare atteggiamenti dilatori e scoraggiare fortemente il ricorso ai riti alternativi, viste le considerevoli probabilità che il giudizio in qualche sua fase non possa tempestivamente concludersi nei termini previsti.

h)      Disciplina transitoria.Il testo approvato al Senato prevede limita l’applicazione delle norme ai processi pendenti in primo grado per reati commessi fino al 2 maggio 2006, punibili con pena detentiva inferiore a dieci anni. In tale ipotesi il termine per il primo grado è ridotto da tre a due anni. Sembrerebbe quindi che l’applicazione immediata del testo di legge debba riguardare i reati rientranti nella legge 241/2006 sull’indulto. Ma detta legge prevedeva un condono delle pene detentive non superiore a tre anni, pertanto l’estinzione del processo di primo grado coinvolgerebbe anche reati per i quali sarebbe applicabile una pena detentiva (eccedente i tre anni ed inferiore a dieci), non risultando scontato che i processi debbano concludersi con la condanna ad una pena interamente da condonare.

Inoltre desta gravi sospetti di legittimità costituzionale la previsione di tale unica eccezione rispetto alla esclusione della applicazione immediata delle nuove norme ai processi in corso.

Non può, del resto, che rilevarsi che diventa difficilmente comprensibile anche la diversità di trattamento enorme fra chi acquisisce la qualifica di imputato subito prima della entrata in vigore del testo di legge e chi invece la acquisisca immediatamente dopo, godendo solo il secondo delle diverse e più favorevoli scansioni temporali del processo.

Modifiche alla Legge 24.03.2001 n.89

L’obiettivo, secondo quanto affermato nella relazione introduttiva, è quello di rendere più certi i presupposti, la procedura e la quantificazione dell’equo indennizzo, nel quadro di un generale contenimento degli effetti, anche economici, derivanti dalla durata non ragionevole dei processi.

L’esame delle norme conferma piuttosto che il risultato della riforma non sarà quello di risolvere il problema della lentezza della giustizia italiana, bensì quello di rendere più complicato ai cittadini l’utilizzo delle procedure esistenti per ottenere i dovuti indennizzi, e di ridurre l'importo degli indennizzi stessi.

In particolare si rileva:

1) Al fine di valutare la durata del processo penale si considera momento iniziale della procedura la “data di assunzione della qualità di imputato”. Ciò é in chiaro contrasto con la giurisprudenza della CEDU, che considera momento iniziale l’assunzione della qualità di “accusato” (Neumeister c. Austria del 27 giugno 1968, serie A n° 8, p. 43, § 23) ossia della «notification officielle, émanant de l’autorité compétente, du reproche d’avoir accompli une infraction pénale » (arrêt Deweer c. Belgique du 27 février 1980, série A n° 35, p. 24, § 46) o dal momento in cui lo stesso accusato é stato oggetto di « mesures impliquant un tel reproche et entraînant, elles aussi, des « répercussions importantes sur la situation » du suspect » (arrêt Foti et autres c. Italie du 10 décembre 1982, série A n° 56, p. 18, § 52).

Conformemente la Cortedi Cassazione ha stabilito: “il dies a quo in relazione al quale valutare la durata del processo deve essere individuato nel momento in cui il soggetto indagato abbia percepito nella loro oggettività, ancorché non sia inizialmente consapevole della correlativa dipendenza dall’indagine in corso, le ripercussioni della notizia nell’ambiente sociale, familiare e di lavoro. In tema di equa riparazione per violazione della durata ragionevole di un processo penale, fino a quando l’apertura del procedimento e lo svolgimento delle indagini preliminari rimangano effettivamente segrete non può parlarsi di pendenza del processo, trattandosi di fase assolutamente inidonea ad incidere sulla psiche o sul patrimonio dell’interessato” (Cassazione civile, sez. I, n. 23044/2009).

2)L’articolo 1 prevede che la domanda di equa riparazione sia subordinata a una specifica istanza di sollecitazione, che la parte deve presentare nel processo (civile, penale o amministrativo) entro sei mesi dalla scadenza dei nuovi termini finalizzati a definire la “non irragionevole durata” (ai sensi del nuovo comma 3-ter dell’articolo 2 l. n. 89/2001). Dopo la presentazione dell'istanza di sollecitazione, i processi si svolgeranno con l'applicazione di un rito più celere attraverso l’applicazione di già vigenti disposizioni acceleratorie, sul cui rispetto i capi degli uffici giudiziari sono incaricati di vigilare. La sentenza che definisce il giudizio potrà, tra l’altro, essere succintamente motivata (con esclusione delle sentenze penali per le quali la motivazione dovrà farsi secondo le forme ordinarie).

A parte ogni considerazione sulla sgradevolezza del dover mettere in mora il Magistrato che tratta e decide la propria causa, se i termini acceleratori esistono già nell’ordinamento, è un nonsenso che il cittadino debba chiederne al Magistrato l’applicazione con una apposita istanza, e per di più a pena di diniego o limitazione della futura domanda di risarcimento. Così come illogica appare la previsione della vigilanza da parte del capo dell’ufficio, dal momento che già il dirigente ha l’obbligo di vigilare sul rispetto della legge da parte degli addetti al suo ufficio.

D’altro canto in quegli uffici in cui il rapporto fra ciascun Magistrato e i procedimenti a lui assegnati è altissimo, non basterà né una istanza, né la vigilanza per moltiplicare miracolosamente il tempo a disposizione.

3) Il nuovo comma 3-quaterprevede che, nella liquidazione dell’indennizzo, il giudice debba tener conto del valore della domanda proposta, o accolta, nel procedimento nel quale si è verificata la violazione del termine di ragionevole durata. La giurisprudenza, sulla base della legislazione vigente, ha osservato che nella quantificazione dell’equa riparazione in misura inferiore allo standard minimo annuo fissato dalla Corte europea in Euro 1.000,00 non può aversi riguardo generico alla modestia della pretesa azionata, senza prendere in considerazione, comparativamente, le condizioni economiche dell’interessata e raffrontare la natura e l’entità della pretesa patrimoniale (cd. posta in gioco) e la condizione socio-economica del richiedente, al fine di accertare l’impatto dell’irragionevole ritardo sulla psiche di questo (Cassazione civile 402/2009).

4) Il DDL dispone che l'indennizzo sia ridotto ad un quarto se le domande del ricorrente sono state rigettate in giudizio, o quando ne è evidente l'infondatezza.

Si tratta di una disposizione ingiustificata, in contrasto con la giurisprudenza della CEDU e dettata solo dal fine di contenere i costi per lo Stato.

La tutela, infatti, non può essere prevista solo per la parte vincitrice, ma nei confronti di tutti i cittadini davanti alle tragiche lentezze del sistema giudiziario italiano. Dovendo semmai escludersi solo nella ipotesi in cui la parte fosse assolutamente consapevole della infondatezza della propria domanda. “In tema di equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del processo, ai sensi dell'art. 2 della legge n. 89 del 2001, l'ansia e la sofferenza - e quindi il danno non patrimoniale - per l'eccessivo prolungarsi del giudizio costituiscono i riflessi psicologici che la persona normalmente subisce per il perdurare dell'incertezza sull'assetto delle posizioni coinvolte dal dibattito processuale e, pertanto, se prescindono dall'esito della lite (in quanto anche la parte poi soccombente può ricevere afflizione per l'esorbitante attesa della decisione), restano in radice escluse in presenza di un'originaria consapevolezza della inconsistenza delle proprie istanze, dato che, in questo caso, difettando una condizione soggettiva di incertezza, viene meno il presupposto del determinarsi di uno stato di disagio”(CASS. 22/10/2008 N. 25595).

5) Per i processi attualmente pendenti iniziati da oltre due anni, la richiesta di sollecita definizione del giudizio dovrebbe essere proposta entro soli sessanta giorni dalla eventuale entrata in vigore della legge di approvazione del DDL. Termine decisamente troppo compresso, tenuto oltretutto conto dell’enorme numero di procedimenti pendenti che hanno già superato il termine di durata indicato dal disegno di legge.

6) Viene reintrodotto il contributo unificato per le procedure Pinto, al solo scopo di scoraggiare la proposizione dell’azione risarcitoria, a tutto svantaggio delle parti economicamente meno abbienti.

7) Non è più previsto, per la proposizione delle domande di indennizzo, il patrocinio obbligatorio di un avvocato, potendo la parte interessata proporre personalmente la domanda.

Si tratta di una norma sicuramente demagogica, dal momento che la parte che si ritiene danneggiata dovrebbe essere in grado da sola di redigere un ricorso, individuare la Cortedi appello competente, indicare gli elementi voluti dalla legge, allegare tutti i documenti necessari . E poi, naturalmente, la parte dovrebbe essere in grado di prevenire eventuali errori del Magistrato sulle condizioni di ammissibilità, o sulla esistenza di condizioni che legittimino la proroga dei termini fino a un terzo, o ancora sulla consapevolezza o meno della infondatezza della domanda proposta nel giudizio di cui si assume la irragionevole durata.

Si fa credere al cittadino di poter ottenere giustizia da solo,prospettando come semplice una richiesta che tale non è, con gravi ripercussioni sulla ammissibilità della stessa e della stessa possibilità di conseguire ristoro.

In conclusione, la proposta di modifica sembra avere scarse chances di accelerare i processi lumaca, ed ottime possibilità, invece, di ridurre le domande di indennizzo e, conseguentemente, gli esborsi dello Stato.

Conclusioni

Il diritto al giusto processo in un tempo ragionevole garantito dall’art. 6 della Convenzione, e negli articoli 24 e 111 della nostra Costituzione, comporta prima di tutto che il processo venga celebrato e che si definisca con una decisione di merito. In secondo luogo che sia un processo di durata non irragionevole ed improntato agli altri principi descritti dalla norma costituzionale.

Il principio della ragionevole durata del processo non può essere assicurato attraverso una predeterminazione rigida di termini, per ciascuna fase, alla cui violazione consegue l’estinzione dello stesso processo, dimenticando la tutela dei diritti delle parti lese, delle vittime del reato, che si vedranno inevitabilmente negato, in un numero considerevole di casi, il diritto all’accertamento della responsabilità del colpevole.

Se non vengono adottate misure strutturali, organizzative e normative capaci di ridurre effettivamente il numero di processi celebrati e la loro durata, stabilire per legge termini come quelli descritti da un lato rende impossibile la conclusione di migliaia di processi, dall’altro legittima una durata che, per alcune tipologie di reati, resta abnorme. Più che uno strumento per rendere efficiente la giustizia ed assicurare la tutela dei diritti si avrebbe una vera e propria rinuncia all’esercizio della giustizia, nella quale il grado di fiducia dei cittadini è sempre più basso, con gravi ripercussioni sotto il profilo della convivenza sociale.

Il problema è tanto più grave quanto non si è certo arginato, negli ultimi anni, l’incremento del ricorso al diritto penale anche per fattispecie (emblematica la creazione del reato di ingresso e soggiorno irregolare sul territorio italiano) rispetto alle quali la sanzione penale è non solo sproporzionata, ma anche inutile. Di fronte al continuo uso delle politiche penali per scopi di “rassicurazione” della collettività, e al progressivo ma costante impoverimento delle risorse umane e materiali destinate alla giustizia, inutile appare la predeterminazione astratta di termini di durata dei processi, che certamente non potranno essere rispettati.

Altre devono essere le forme di risoluzione dei reali e gravi problemi del nostro sistema giudiziario, e tutte da effettuarsi in un quadro che rispetti i principi costituzionali.

Chiediamo pertanto che nella discussione parlamentare voglia tenersi conto delle superiori osservazioni, con l’augurio che possa riuscirsi, al di là del livello dello scontro quotidiano, a porre in essere un discorso sulla giustizia, che contemperi i valori dell’efficienza del servizio giudiziario e della professionalità dei magistrati, del rispetto delle garanzie, a protezione dei diritti di tutti i cittadini e in primo luogo dei più deboli, e della effettività della difesa, come presupposto essenziale per il corretto svolgimento della funzione giurisdizionale, allo scopo di realizzare una giustizia rapida ma non superficiale.*

Roma, 15 settembre ’10

                                                        Associazione Nazionale Forense

                                                                  Il Direttivo Nazionale

* a cura dell’avv.Palma Balsamo

Componente del Direttivo Nazionale ANF