La riforma del processo penale ha tradito la sua mission – Donata Giorgia Cappelluto, Rassegna degli Avvocati Italiani 2018

Persa l’occasione di introdurre una riforma radicale e seria della giustizia penale

di Donata Giorgia Cappelluto ( Componente del Direttivo nazionale ANF)

 

La parte centrale della Riforma Orlando (L. 103/2017), entrata in vigore lo scorso 3 agosto 2017, è dedicata al processo penale e reca il seguente titolo: “Modifiche al codice penale, al codice di procedura penale e all’ordinamento penitenziario”.

Trattasi dell’ennesima novella legislativa introdotta nel nostro codice di rito penale, che modifica l’impianto originario del processo c.d. accusatorio (D.P.R. 22 settembre n. 447), rectius misto, entrato in vigore nel lontano 1989.

Qualche riflessione sull’impatto che deriva e deriverà sulla giustizia penale, allorquando la Riforma in questione andrà a regime nel suo complesso pare opportuna.

È pacifico che la L.103/2017, lungi dall’essere una riforma organica della giustizia penale, ha tradito la mission, dichiarata in sede di lavori parlamentari, che essa intendeva perseguire: ovvero di attuare definitivamente il “giusto processo” a norma dell’art. 111 Cost. e fornire efficaci risposte alla giurisprudenza europea, soprattutto in tema di ragionevole durata del processo penale e esecuzione della pena “rieducativa”.

Ad un primo bilancio pare che il legislatore abbia rinunciato, all’esito del dibattito parlamentare durato alcuni anni e conclusosi peraltro con l’apposizione del voto di fiducia  sul disegno di legge, a perseguire l’ambizioso progetto di  introdurre una riforma radicale e seria della giustizia penale, di cui invero vi era molto bisogno,  limitandosi a perseguire  esigenze di semplificazione del rito penale e di efficienza del “servizio giustizia” privilegiando una logica di tipo “manageriale” .

Abdicato il disegno originario, il Parlamento si è accontentato di adottare soluzioni contingenti e di mera facciata (rispetto alle reprimende della giurisprudenza europea contro lo Stato italiano) per realizzare un sistema più efficiente della giustizia penale secondo due direttrici: una squisitamente economica e l’altra di deflazione, più spinta possibile, del numero procedimenti penali pendenti.

Secondo la prima direttrice, per un verso la L.103/2013 ha fortemente inasprito gli importi delle ammende che dovranno essere pagate in conseguenza della declaratoria di inammissibilità dei gravami proposti dagli interessati avverso le decisioni dei giudici[1];  e previsto, in aggiunta, un sistema di adeguamento economico con cadenza biennale degli importi oggetto di ammenda. Per altro verso, in occasione dell’approvazione della Riforma in questione, ha varato la clausola c.d. “ad invarianza zero”, sicché sarà di fatto impossibile incidere adeguatamente sull’organizzazione del sistema giustizia.

Un sano e pratico realismo fanno infatti ritenere che il miglioramento del “servizio giustizia” non può che derivare da un’informatizzazione massiccia anche del rito penale e dall’incremento dell’organico sia presso le segreterie dei P.M. che delle cancellerie dei giudici, oltre che degli Uffici di Esecuzione Esterna della pena.

Ossessiva direttrice deflazionistica

Nella direttrice invece, ossessivamente perseguita, di deflazione il Legislatore ha cercato di rendere più appetibili non solo i riti alternativi, ma anche gli istituti penali volti ad ottenere l’estinzione anticipata del procedimento penale, onde interdire l’accesso dell’imputato alla celebrazione tanto del processo di primo grado quanto e soprattutto dei gradi successivi, di appello e di legittimità.

Il legislatore ha preteso altresì di deflazionare indirettamente il carico penale degli uffici giudiziari introducendo chirurgicamente modifiche nel libro IX del codice di rito miranti ad incidere pesantemente sulle impugnazioni, limitandone i casi[2] (sotto il profilo della legittimazione e della tassatività dei motivi possibili)[3]. La medesima ratio deflattiva ha comportato la reintroduzione  in grado di appello  dell’istituto del “Concordato anche con rinuncia ai motivi di appello[4]”, seppure non per tutte le tipologie di reato[5],  essendo in aumento costante il numero delle declaratorie di prescrizione dei reati pronunciate in grado di appello dalle Corti territoriali.

Il re-inserimento del Concordato con la Riforma Orlando, ad avviso di chi scrive, è l’indice sintomatico per eccellenza che il diktat del legislatore fosse quello di scoraggiare le impugnazioni a qualsiasi costo!

Come noto, l’istituto era stato infatti soppresso in quanto, oltre a prestarsi ad abusi nella dosimetria in concreto della pena, da cui derivavano evidenti disparità di trattamento dalla sua applicazione nel territorio nazionale, aveva provocato l’effetto indesiderato di non incentivare l’accesso ai riti speciali durante il primo grado mortificando la loro funzione deflattiva; ciononostante il Legislatore è ritornato sui propri passi in modo schizofrenico e contraddittorio.

Stante quanto finora premesso e fermo restando il giudizio iniziale circa la non organicità dell’intervento normativo introdotto dalla L.103/2017, trattasi ora di trarne le doverose conclusioni.

Il modello di giurisdizione penale attuale, adottato all’esito dell’entrata in vigore della Riforma Orlando, è costituzionalmente compatibile con i principi del “giusto processo” di cui all’art. 111 Cost.? E poi, ammesso pure che lo sia, è proprio questo il modello ideale di processo penale  che si intende adottare per risolvere  i problemi endemici  e cronici della giustizia penale italiana?

La prevenzione e la repressione di fenomeni sociali radicati nel nostro territorio (la criminalità organizzata interna e internazionale o il terrorismo) da una parte, o determinate tipologie di reati (violenza di genere,  reati sessuali  e reati contro la P.A.) dall’altra, giustificano ancora oggi l’adozione ed il potenziamento del c.d. doppio binario in relazione tanto al rito quanto in relazione alla fase esecutiva della pena!

In concreto viene a porsi un problema serio di frizione costituzionale del modello accusatorio di cui all’art. 111 Cost. con il c.d. di doppio binario; esso è  in astratto ragionevole fino a quando si tratti di prevenire, contenere e reprimere fenomeni di criminalità di eccezionale gravità (le mafie ed il terrorismo), ma meno ragionevole quando lo scrutinio sulla tipologia del singolo reato sia eseguito dal legislatore sulla scorta di valutazioni discrezionali, legate alla pubblica opinione ovvero a scelte mediatiche o peggio di  consenso elettorale, del tutto estemporanee.

Restiling del codice di rito

L’impressione è che la Riforma, l’ennesima, oltre a non aver completato la realizzazione del “giusto processo”, abbia anzi incrementato il fenomeno del doppio binario[6] ed eseguito un mero restyling del codice di rito, in generale, e del sistema delle impugnazioni, in particolare, più per adeguare la normativa nazionale a quella europea che per fronteggiare le istanze sociali di riaffermazione della giustizia e dei diritti violati.

Anche la modifica della disciplina della “partecipazione a distanza nel giudizio abbreviato”[7] o “al dibattimento”[8] ha dato una formidabile accelerazione alla disciplina del “doppio binario!  In proposito la nuova previsione normativa impone in modo indiscriminato al detenuto (ancorché egli non sia tale per la causa/procedimento in cui venga citato a comparire) di partecipare a qualsiasi tipo di udienza (penale come civile) nella veste di imputato o testimone appunto “a distanza” in modo virtuale, dai locali degli istituti di pena, e non personalmente.

Ne deriva una manovra improntata a soluzioni contingenti, che mira ad ottenere una mera riduzione dei grandi numeri della giustizia penale italiana (pendenze e prescrizioni), ma rinunciataria e miope; non a caso la Riforma in questione è stata fortemente criticata dalla dottrina più autorevole e dalle associazioni più rappresentative dell’Avvocatura italiana.

Come noto il modello accusatorio, tradizionale o misto che sia, può funzionare con tutte le garanzie difensive rafforzate del caso solo se in futuro il legislatore avrà il coraggio di  ridurre  drasticamente la percentuale  dei reati giudicati con il rito ordinario.

Le direttrici da percorrere per approdare a questo risultato, ad avviso della scrivente, possono essere realisticamente:

  1. una depenalizzazione seria e massiccia, con un ricorso allo strumento penale residuale a fini repressivi (che certo non può ritenersi attuata con i risultati molto modesti finora prodotti dai decreti legislativi n. 7/2016[9] e 8/2016[10]);

 

  1. l’abrogazione del principio dell’obbligatorietà dell’azione penale e necessaria modifica dell’art. 112 Cost., principio in astratto di massima garanzia (di fatto eluso mediante l’uso disinvolto, oggi possibile, da parte di talune Procure, peraltro sprovvisto di sanzioni processuali in danno dei P.M.).

Si tratta di temi molto tecnici, per addetti ai lavori ed impopolari in relazione ai quali, prima di intervenire sul piano legislativo, occorre iniziare un percorso culturale e epocale che abbia come destinatari i cittadini, serio ed approfondito, che consenta loro di capire che l’attuale sistema, oltre a non essere efficace e “giusto” nel senso dell’art. 111, rischia di far collassare il “servizio giustizia” o di implodere, ed implica altresì l’adozione, in via pressoché permanente, della c.d. “amnistia” occulta e strisciante di fatto  della prescrizione, fenomeno che è lungi dall’essere stato debellato anche alla luce della modifica introdotta all’ 159 c.p. in tema di cause di sospensione del processo[11].

Il tentativo, secondo taluni ancora troppo timido, di intervenire sui tempi e sulla tipologia dell’istituto della prescrizione in Italia, non ci pone al riparo dai suoi effetti estintivi per un verso e, per altro verso, mortifica l’amministrazione della giustizia per i costi e i tempi inutilmente spesi .

La lentezza della giustizia penale non si può curare solo con l’allungamento dei tempi di prescrizione, metodica incivile che di per sé  non migliora l’efficienza del processo penale; essa può essere affrontata e superata solo se il legislatore deciderà di riservare  allo strumento penale esclusivamente la cognizione dei reati che tutelano  i diritti fondamentali e inviolabili previsti dalla  nostra carta costituzionale; diversamente opinando, lo strumento penale (comprensivo di processo e  sanzione) finirà per essere  totalmente vanificato!

[1] Vedasi art. 616 c.p.p. comma 1 e 2.

[2] Nella medesima direzione si è mosso anche il decreto legislativo n.11/2018, che ha attuato la delega in tema appunto di impugnazione ed in particolare del gravame dell’appello, entrato in vigore lo scorso 6 marzo 2018.

[3] Art. art.571 e 581 c.p.p per l’imputato e art. 608 c.p.p. per il P.M.

[4] Art. 599  bis c.p.p.

[5] Rimanendo interdetto l’accesso a detto istituto per i reati invero più gravi di cui agli art. 51 commi 3 bis e 3 quater c.p.p. e 660 bis, 600 ter, 600 quater relativamente alla condotta di produzione o commercio di materiale pornografico comma  2, 600 quater, 600 quinquies , 609 bis, 609 ter, 609 quater e 609 octies, imputati delinquenti abituali, professionali o per tendenza.

[6] In relazione ai riti alternativi e concordato ad esempio.

[7] Art. 134 bis disp.att. c.p.p. come modificato.

[8] Art. 146 bis disp.att. c.p.p. come modificato.

[9] Disposizioni in materia di abrogazione di reati e introduzione di illeciti con sanzioni pecuniarie civili.

[10] Disposizioni in materia di abrogazione di reati e introduzione di illeciti amministrativi.

[11] I nuovi termini, pur essendo più lunghi dei precedenti, sono invero “irragionevoli” e si applicano secondo un meccanismo complesso ed inidoneo a produrre effetti nel breve periodo non valendo per i reati già pendenti!

LA RASSEGNA DEGLI AVVOCATI 2018