Corte Costituzionale, limite del doppio mandato: la tesi difensiva dell’Avvocatura dello Stato circa l’infondatezza della questione di legittimità

In data 7 dicembre 2018 venivano indette dal Consiglio dell’Ordine degli Avvocati le elezioni per il rinnovo del Consiglio dell’Ordine di Savona per il quadriennio dal 2019 al 2022.  Le votazioni si concludevano in data 11 gennaio 2019, e in pari data la Commissione elettorale procedeva alla proclamazione degli eletti all’esito dello scrutinio. Gli avvocati …, … e … proponevano reclamo avverso la proclamazione, contestando l’illegittimità del provvedimento per violazione e falsa applicazione, fra gli altri, dell’art.  3, comma 3, della legge n. 113 del 12 luglio 2017 e della norma di interpretazione autentica contenuta nel D.L. n. 2 dell’11 gennaio 2019. All’esito dell’udienza tenutasi in data 15 febbraio 2019, nella quale è intervenuto il Procuratore generale presso la Corte di Cassazione, il Collegio ha trattenuto la causa in Camera di Consiglio, ove si è determinato di sollevare le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 3, della legge n. 113 del 12 luglio 2017 e dell’art. 11-quinquies del D.L. n. 135 del 14 dicembre 2018, in riferimento agli articoli 2, 3, 18, 48, 51 e 118 della Costituzione.

Il remittente ritiene non manifestamente infondata la questione relativa alla prima norma, sotto due profili: quello della irragionevole limitazione del diritto di elettorato attivo e passivo, con riferimento agli articoli 3, 48 e 51 della Costituzione; e quello della illegittima compressione dell’ambito di autonomia riservato agli ordini circondariali forensi, in qualità di enti pubblici non economici a carattere associativo, in riferimento agli articoli 2, 3, 18 e 118 della Costituzione. In merito invece alla non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità dell’art. 11-quinquies, D.L. n. 135 del 14 dicembre 2018, come introdotto dalla legge di conversione n. 12 dell’11 febbraio 2019, i Giudici motivano nel senso della violazione del principio di ragionevolezza delle norme retroattive di interpretazione autentica, in relazione all’articolo 3 della Costituzione. Inoltre, l’incidenza della normativa sui procedimenti elettorali in corso violerebbe il legittimo affidamento dei candidati e degli elettori ai sensi degli articoli 48 e 51 della Costituzione, nonché l’estensione delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario – nello specifico, quelle attribuite al Consiglio remittente.

Interviene nel giudizio di legittimità costituzionale così radicato la Presidenza del Consiglio dei ministri a difesa delle norme denunziate dal Consiglio nazionale forense.

La prima delle questioni sollevate, relativa all’art. 3, comma 3, della legge n. 113 del 12 luglio 2017, appare palesemente infondata.        Sostiene il Collegio che la normativa impugnata si pone in contrasto con il diritto ad essere eletti – che ricorda essere qualificato dalla giurisprudenza costituzionale come diritto inviolabile, e dunque comprimibile esclusivamente all’esito di un bilanciamento con altri interessi di rilievo costituzionale – poiché il legislatore ricollegherebbe l’ineleggibilità a un presupposto “neutro”, ovvero non riconducibile alla tutela di valori costituzionali.                             Il remittente cita, a termine di raffronto, le cause di incandidabilità o ineleggibilità legate alla commissione di fatti penalmente rilevanti ed accertate dall’autorità giudiziaria, quale esempio di compressione legittima dell’elettorato passivo a fronte di un interesse di rango costituzionale.     Ciò che il Collegio trascura tuttavia – o meglio, solo sfiora con un inciso di poca rilevanza – è che la valutazione di detti interessi ed il loro reciproco bilanciamento sono tassativamente riservati alla discrezionalità del legislatore.      Sulla corretta interpretazione dell’articolo 51 della Costituzione rimane infatti fondamentale la sentenza della Corte costituzionale n. 25 del 2002, con cui è stato chiarito che tale previsione costituzionale conferisce al legislatore un’ampia discrezionalità, posto che l’art. 51, primo comma, della Costituzione “riserva” al legislatore “il potere di fissazione dei requisiti di eleggibilità”.             Ebbene, nel confrontare tra loro due normative eterogenee, emanate in contesti che non potrebbero essere più lontani (l’uno, infatti, è politico, l’altro amministrativo) e perseguenti finalità dissimili, il Consiglio nazionale forense sembra voler sostituire il legislatore in una valutazione delicata e – si è già detto – discrezionale, su quali interessi siano meritevoli di tutela e in che modo debbano essere tra loro bilanciati.         Per di più, seguendo il ragionamento del Collegio, sembrerebbe che l’unica ipotesi degna di legittimare la compressione del diritto all’elettorato passivo sia quella nascente da “valutazioni legate all’indegnità morale dei candidati”.          Al contrario, il nostro ordinamento ben conosce molteplici forme di limitazione del diritto in discorso che non si pongono affatto in correlazione alla inaffidabilità dei candidati, ma che nel perseguire l’interesse pubblico si fondano su tutt’altre valutazioni di opportunità. Della legittimità costituzionale di dette normative non si discute, eppure gli interessi ad esse sottese sono del tutto omogenei e sovrapponibili a quelli perseguiti dalla disciplina di cui è causa.     Basti pensare alle finalità perseguite con riferimento all’ordinamento professionale dei commercialisti e degli esperti contabili, di cui al D.lgs. n. 139 del 28 giugno 2005, il cui articolo 9 prevede che “I consiglieri dell’Ordine ed il Presidente possono essere eletti per un numero di man­ dati consecutivi non superiore a due”.      Il limite dei due mandati è poi previsto dalle discipline elettorali degli organi, nazionali e locali, degli ordini dei dottori agronomi e dei dottori forestali; degli architetti, pianificatori, paesaggisti e conservatori; degli assistenti sociali; dei chimici; degli ingegneri, per tutti i quali trova applicazione il D.P.R. n. 169 dell’8 luglio 2005.           Analoga soluzione normativa è stata adottata per gli psicologi, dal D.P.R. n. 221 del 25 ottobre 2005, e per il Consiglio nazionale del notariato, cui si applica l’art. 1 della legge n. 577 del 1949, secondo il quale “Nessun componente può essere eletto più di due volte consecutive”.          Rimanendo invece nell’ambito della disciplina elettorale nell’ordinamento forense, il censurato art. 3, comma 3, non fa altro che riaffermare il limite dei mandati introdotto dall’art. 28 della legge n. 247 del 2012, in questa parte poi abrogato dalla successiva legge n. 113 del 2017 che ha per l’appunto confermato tale opzione limitativa.        Anzi, a ben vedere, la legge del 2017 ha meglio definito e circoscritto la causa di ineleggibilità introdotta nel vecchio art. 28, il quale nella formulazione originaria stabiliva che “I consiglieri non possono essere eletti per più di due mandati. La ricandidatura è possibile quando sia trascorso un numero di anni uguale agli anni nei quali si è svolto il precedente mandato”.                      Ebbene, la legge n. 113 del 2017 ha precisato che l’ineleggibilità nasce dall’espletamento di due mandati consecutivi, ed è questa una precisazione assai rilevante e non priva di effetti nella determinazione della por­ tata del limite.     In altri termini, la compressione di cui alla norma censurata risulta più che ragionevole e legittima perché ampiamente circoscritta. Essa investe soltanto l’ipotesi di mandati consecutivi, non preclude successive eventuali ricandidature – una volta trascorso un numero di anni uguale agli anni del precedente mandato – e non tiene conto, ai fini del divieto, dei mandati di durata inferiore ai due anni.           Per quanto riguarda la ratio di tale disciplina, essa è facilmente individuabile nell’esigenza, discrezionalmente valutata dal legislatore, di pro­muovere il pluralismo nella rappresentanza professionale, a vantaggio, tra l’altro, del ricambio generazionale e della funzionalità e del buon andamento del sistema della rappresentanza professionale.      Nell’ambito della disciplina elettorale dell’ordine dei commercialisti, ma con considerazioni che possono considerarsi di carattere generale, la Corte di Cassazione ha individuato la ratio dell’ineleggibilità “nell’esigenza di assicurare la più ampia partecipazione degli iscritti all’esercizio delle funzioni di governo degli Ordini, favorendone l’avvicendamento nell’accesso agli organi di vertice, in modo tale da garantire la par condicio tra i candidati, suscettibile di essere alterata da rendite di posizione (…) e da evitare il manifestarsi di fenomeni di sclerotizzazione nelle relative compagini” (Cass. ordinanza n. 12461 del 21 maggio 2018, nella quale si richiamano altresì le sentenze Cass. n. 21100 del 9 ottobre 2007, n. 13181 del 5 giugno 2007, e n. 11895 del 20 maggio 2006).          Infine, non meritano positiva considerazione le doglianze sollevate dal Collegio in merito alla compressione del diritto all’elettorato attivo, rappresentando fenomeno costante ed inevitabile, in qualsivoglia limitazione dell’eleggibilità, una seppur minima riduzione dell’ambito di scelta di chi vota.           In definitiva, l’esercizio della discrezionalità legislativa è dunque rimasto nei limiti derivanti dai parametri costituzionali evocati nel confermare un modello di disciplina delle cause di ineleggibilità già ampiamente sperimentato in altri ambiti professionali.  

Anche la questione di legittimità costituzionale dell’art. 11-quinquies del D.L. n. 135 del 14 dicembre 2018, che dell’art. 3, comma 3, citato fornisce l’interpretazione autentica, appare infondata.                        Per il Collegio si pongono dubbi di legittimità costituzionale con riferimento all’intervento normativo adottato per conferire rilievo retroattivo ai mandati svolti prima dell’entrata in vigore della norma preclusiva della rielezione.           Sussisterebbero, per il remittente, motivi di contrasto con il principio di ragionevolezza della retroattività di norme di interpretazione autentica, il quale viene fatto risalire all’art. 3 della Costituzione.         L’incidenza della norma di interpretazione su procedimenti elettorali in corso costituirebbe poi una violazione del principio del legittimo affidamento, a danno dei candidati che abbiano confidato nella possibilità di essere eletti e di coloro che abbiano votato, in buona fede, per tali candidati.          Infine, l’intervento normativo avrebbe inciso sull’esercizio delle funzioni attribuite al Consiglio remittente, il quale “si è trovato a dover decidere sull’ammissibilità delle candidature e sull’eleggibilità dei candidati già eletti in passato“.             Contrariamente a quanto assume il Consiglio Nazionale Forense, l’intervento legislativo di interpretazione autentica è pienamente conforme ai principi elaborati dalla giurisprudenza costituzionale in materia di sindacato di legittimità costituzionale delle leggi di interpretazione.           È principio più volte affermato dalla Corte costituzionale quello per cui, ove ci si trovi a valutare la legittimità di una legge autenticamente ed effettivamente interpretativa, occorra verificare la ragionevolezza della retroazione legislativa.            Escludendo infatti l’ambito penale, il legislatore ben può adottare norme con efficacia retroattiva purché tale opzione appaia ragionevole e non si ponga in contrasto con altri valori costituzionalmente protetti (Corte costituzionale, sent. n. 229 del 1999).               In particolare, la legge di interpretazione autentica non può in alcun caso ritenersi irragionevole qualora si limiti ad esplicitare per la disposizione interpretata un significato già in essa contenuto, riconoscibile come “una delle possibili letture del testo originario” (Corte costituzionale, sentenze n. 39 del 2006, n. 135 del 2006, n. 291 del 2003, n. 374 del 2002).  Da ultimo tale principio è stato confermato nella più recente sentenza n. 132 del 2016, nella quale è ribadito che debba essere “riconosciuto carattere interpretativo alle norme che hanno il fine obiettivo di chiarire il senso di norme preesistenti ovvero di escludere o di enucleare uno dei sensi fra quelli ritenuti ragionevolmente riconducibili alla norma interpretata, allo scopo di imporre a chi è tenuto ad applicare la disposizione considerata un determinato significato normativo“.              Ma è comunque da sempre chiaro che il divieto di retroattività della legge – temperato dalle eccezioni in parola – pur rappresentando valore condiviso di civiltà giuridica, non ha dignità costituzionale per cui, quando “una nonna di natura interpretativa persegua lo scopo di chiarire situazioni di oggettiva incertezza del dato normativo in ragione di un dibattito giurisprudenziale irrisolto o di ristabilire un’interpretazione più aderente all’originaria volontà del legislatore“, non è precluso al legislatore di emanare norme retroattive (sentenza n. 150 del 2015).            Nel caso della norma oggi censurata, la lesione del legittimo affidamento risulta esclusa proprio in ragione del fatto che nell’applicazione della norma interpretata esistesse una situazione di oggettiva incertezza.           È principio costante quello per cui deve escludersi che “un legittimo affidamento possa sorgere sulla base di un’interpretazione contrastata ed incerta” (Corte Cost. n. 156 del 2014).         Neppure l’autonomia interpretativa degli organi giurisdizionali può ritenersi compromessa dal corretto esercizio da parte del legislatore della funzione di interpretazione autentica, purché si rispetti l’intangibilità del giudicato.      Al riguardo occorre distinguere nettamente il piano di operatività dell’intervento legislativo interpretativo da quello decisionale del giudice, non potendosi ritenere violata la funzione giurisdizionale “per il solo fatto che il legislatore intervenga con una disposizione destinata a muoversi sul piano generale ed astratto delle fonti e a costruire il modello normativo, cui la decisione del giudice si deve attenere (Corte Cost. sen­ tenza n. 432 del 1997). La legge interpretativa, difatti, nel porre una disciplina generale ed astratta, opera su un piano diverso da quello dell’applicazione giudiziale della regola di diritto a singole fattispecie (Corte Cost. sentenza n. 15 del 2012)“.      Alla luce di quanto detto, le norme interpretative impugnate non ledono il giudicato né interferiscono con l’attività giurisdizionale del Consiglio Nazionale Forense. 

Per le esposte ragioni, la Presidenza del Consiglio dei ministri interveniente nel giudizio di legittimità costituzionale come in epigrafe promosso rassegna le seguenti conclusioni: Voglia la Corte Costituzionale dichiarare inammissibile o infondata la questione di legittimità costituzionale sollevata dal Consiglio nazionale forense con l’ordinanza citata in epigrafe.             Roma, 22 maggio 2019.